我国职业教育产教融合政策的演变逻辑、问题与调适
我国正处于经济结构调整和产业转型时期，产教融合已然成为高等教育、职业教育改革的热词。2017年，《关于深化产教融合的若干意见》构建了产教融合发展的大格局;2019年，《国家职业教育改革实施方案》从国家层面对深化产教融合工作作出部署，强调加强校企深度合作，完善和落实“双元”育人机制;随后，《建设产教融合型企业实施办法(试行)》明确提出多部委应协同配合做好产教融合型企业建设的政策支持和推进实施工作。这一系列重磅政策的出台体现了国家对产教融合的重视。深化产教融合能够为经济转型升级带来高端技能型人才，促进人力资源供给侧结构性改革。梳理我国职业教育产教融合政策的制定情况，分析政策变迁逻辑和存在的问题，对进一步制定和推进职业教育产教融合政策非常关键。
一、我国职业教育产教融合政策的演变
产教融合是指“产业主体与教育主体在生产、经营、服务与教学的过程中互相融合发展的过程”。“产教融合”一词虽然是2013年才正式出现在国家文件中，但在政策文本表达上出现过半工半读、产教结合、产学结合、工学结合、校企合作等不同的表达形式。产业发展与教育教学由结合、合作走向融合，在不同的历史时期，产教融合政策也表现出不同的层次和内涵。新中国成立以来，我国产教融合政策发展历程可以划分为“起步—探索—发展—深化”四个阶段。
(一)起步期:为恢复生产培养劳动人才(1949—1977年)
新中国成立后，百业待兴，正值经济困难的特殊时期，为了尽快恢复生产，国家出台多项举措以培养更多的劳动力。1958年，刘少奇在中共中央政治局扩大会议上提出“两种教育制度、两种劳动制度”，体现了新中国成立初期“教育为国家建设服务、学校要为工农开门”的教育方针，并提出“要坚持教学和生产劳动相结合”的理念，实践中主张职业院校试办工厂或农场，提倡学生半工半读，这些举措为产教融合的探索奠定了一定的基础。之后由于“文革”，职业教育陷入了较长时间的停滞状态。
(二)探索期:提倡教育与经济部门联合办学(1978—1991年)
1978年，改革开放时期的经济制度变革给经济各领域带来了影响，也给职业教育的发展带来机遇。1979年，《国家劳动总局技工学校工作条例(试行)》明确指出教育必须与生产劳动相结合，教学也应理论联系实际，以生产实习教学为主。教学与生产相结合的理念首次以国家意志形式明确，也可以认为是产教融合政策的雏形。到了80年代，产教融合相关的各项政策无论在管理和办学层面上都充分体现了“联合”的指向。如1983年教育部等四部门发布《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》，文件中指明“各部门需明确分工，各负其责，搞好协作。”1985年发布《中共中央关于教育体制改革的决定》，鼓励和支持各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校。随着我国经济体制改革的快速发展，国家开始出台发展高等职业教育的相关政策培养高等技术人才，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出要“着重加快高等专科教育的发展。”该文件的颁布也意味着高等职业教育开始起步，产教融合相关政策也随之朝着高等教育领域迈进。
(三)发展期:不断丰富产教融合的内涵(1991—2012年)
经济不断发展，职业教育产教融合也在摸索中不断前进。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》明确“提倡产教结合，工学结合”，标志着我国产教融合进入一个新的发展阶段，国家出台的各项政策从宏观到微观层面进一步对产教融合的内涵和发展进行丰富。宏观层面上各项政策的出台不断强化“产教结合”理念，逐渐进入法律规范阶段。1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》明确“提倡产教结合，工学结合”。1993年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》强调“提倡联合办学，走产教结合的路子”。1996年，《中华人民共和国职业教育法》颁布，第一次把高等职业教育以法律的形式确定，在文件中也明确规定职业教育要“实施产教结合，与企业密切联系，培养实用人才”，自此产教融合有了法律依据。2011年，《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》发布，提出高等职业教育需以“服务为宗旨、以就业为导向，走产学研结合发展道路”。之后各地方政府也陆续出台相关政策探寻产学研发展之路。同时在各项“产教结合”宏观政策引导下，国家开始关注微观领域，更深层次地探索产业发展与人才培养的结合。一方面，出台的一些政策中初步体现“协同育人”的理念。例如，2002年的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和2011年的《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》等文件中都提出了要充分发挥政府、行业、企业和学校的协同办学、协同育人作用，推进学校人才供给能够适应产业发展的实际需求。另一方面，政策也开始关注人才培养模式的改革。2000年，《关于制订高职高专教育专业教学计划的原则意见》、2004年颁布的《教育部关于深化高等职业教育改革的若干意见》和2008年的《职业教育与成人教育司工作要点》中均提出“订单培养”的人才培养模式。
(四)深化期:创新提高产教融合质量(2013年至今)
2013年，在《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》中首次使用“产教融合”一词。随着经济新常态以及经济发展转向高质量发展的阶段性升级，产教融合也随之进入新时代深化创新阶段。这个时期国家发布的相关产教融合政策呈现以下特点。
1.更加注重政策的配套性和制度的完善性
2014年，国务院发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，这是在国家层面的文件中首次提出了“产教融合”的要求。随后教育部等各部委开始陆续单独或联合发布系列配套政策，强调产教融合中的部门合作。2017年国家正式颁布了第一部专门针对“产教融合”的政策，即《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》，在文件中明确要完善政策支持体系，包括“落实财税用地等政策、强化金融支持、开展产教融合建设试点、加强国际交流合作”等，并指出要“构建教育和产业统筹融合发展格局，强化企业重要主体作用，构建校企合作的长效机制”。该文件的发布为产教融合的发展进一步提供了政策支持。
2．更加注重政策的操作性并关注实施层面
这个时期的各项政策更加关注产教融合、校企合作的具体形态和实施的具体细则。十八大以来发布的政策有《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》(2014)、《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》(2015)、《职业学校学生实习管理规定》(2015)、《职业学校教师企业实践规定》(2016)和《职业学校校企合作促进办法》(2018)等。这些政策内容指向校企合作的具体形式和关键问题。政府通过这些具体的政策进一步明确了产教融合领域应该重点做什么、如何来做、由谁来做、怎么做得更好等问题。
3．更加突出办学、育人、治理协同机制以推动深度合作
2015年，教育部发布《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》，提出了“完善产教融合、协同育人机制”的总体要求，强调教育教学改革应与产业转型升级相结合，要发挥行业的作用，实现校企协同育人。2017年的《国家教育事业发展“十三五”规划》从整个教育规划视角要求“推行产教融合的职业教育模式”“推行校企一体化育人”等具体措施。同年国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》中提出要“构建教育和产业统筹融合发展格局”“建立健全职业学校和高等学校理事会制度，鼓励引入行业企业、科研院所、社会组织等多方参与”等措施。2019年，国务院发布《国家职业教育改革实施方案》，在确定职业教育与普通教育有同等地位的同时也明确提出“促进产教融合，校企‘双元’育人，校企共同研究制定人才培养方案”。这些文件的出台为各大职业院校进一步推进产教融合的发展指明了方向并提供了保障，为各职业院校在办学、育人与治理层面取得创新性成果提供了政策支持。
二、我国职业教育产教融合政策的变迁逻辑
职业教育制度的变迁受主体、环境、内生变量和外生变量等四个因素的影响，这四个因素可以共同或单独作用，从而引起职业教育制度的变迁和演化。
按照制度变迁的主体不同，可以把制度变迁方式划分为“强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”，其中强制性制度变迁的主体是政府，是一种自上而下的变迁形式。纵观我国职业教育产教融合政策的演变轨迹，不难看出它是强制性制度变迁形式，始终围绕着“以政府为主导，与经济社会发展相适应”的演变逻辑。新中国成立后，我国实行计划经济制度，在百业待兴，需要大量劳动人员的情势下，政府为主导出台了各项政策主张半工半读等形式培养职业技能人员。改革开放后，随着经济体制向市场的调整转变，我国政策始终把职业教育产教融合与经济发展、产业发展密切结合。从计划经济向市场经济过渡时期的“联合办学”，社会主义市场经济体制建设时期的“产教结合”宏观政策，到全面建设小康社会开展阶段的“产教深度结合”微观政策，再到全面建成小康社会发展阶段进入新时代产业转型的“产教融合”政策，在不同的社会和经济发展阶段，职业教育产业融合政策始终以政府为主导，紧紧围绕服务经济发展、促进产业转型而变迁。当前，我国经济发展进入新时代，面临着经济结构调整和产业升级转型的挑战，各行各业特别是新兴产业需要高素质技术技能型人才，但目前人才的供给无法契合快速发展的产业人才需求。因此，近年来出台的相关职业教育产教融合政策越来越倾向于强调“协同育人”的方法开展探索与实践。
引起职业教育产教融合政策变迁的外生变量包括经济体制、政治体制和社会文化等方面。首先，经济体制调整是产教融合政策变迁的决定性因素。新中国成立以来，随着计划经济体制向市场经济体制转变，市场作为教育资源的配置手段逐渐受到重视，职业教育的各参与主体生存环境发生了较大变化。政府不再直接干预职业学校和产业部门的活动，开始下放办学权力。产业部门可以根据自身发展开发教育市场，选择匹配的教育合作对象。各职业学校被纳入自主办学的主体，但也失去了政府和产业的有效支持，导致参与职业教育的积极性受到影响，职业教育与产业发展逐渐脱节。为了缓解市场失灵带来的产教分离矛盾，职业教育产教融合政策的内涵和手段也随之调整，完善政策支持体系，更加注重政策的操作性并关注实施层面，着力构建教育和产业统筹融合的发展格局。
其次，经济领域的变革促使政府职能逐步由高度集权管理向分权治理转变，政府对高职教育的管理由“控制”向“合作”过渡，职业教育产教融合、校企合作、工学结合的要求也频繁在政府文件中出现。但由于长期受政府集权管理思维和模式的深远影响，政府成为制定职业教育政策的单一主体，缺乏高职院校和社会力量的参与。在“合作”的实施层面上，由于大多政策倾向于文件的指导性，缺乏实践性，对各相关主体约束力较小，导致职业教育管理协同合作程度低，难以实现高质量的产教融合。为了提高产教融合的质量，政府必须不断出台政策措施、持续加强干预产教关系，为深化产教融合提供保障。
最后，社会文化因素也影响着职业教育产教融合政策的变迁。随着社会经济发展和教育水平的提高，我国社会对职业教育的观念也有所变化。随着德国“双元制”、美国“合作教育”、英国“工学交替”、澳大利亚的TAFE等发达国家成功的职业教育人才培养模式引入中国，教育组织群体开始重视职业教育，积极探索我国职业教育之路。但我国社会向来以学历高低判定个体社会地位，“重学轻术”“劳心者治人，劳力者治于人”等传统观念与价值取向根深蒂固。因此社会对职业教育的接受程度不高，认为职业教育只是考不到好学校的无奈选择，职业教育发展之路任重道远。这也成为政府在不同历史时期出台相关政策提高职业教育地位，推动职业教育服务产业发展的动因所在。
职业教育产教融合政策的演变并不是随意进行的，不仅受到经济体制、政治体制和社会文化等外生变量的影响，各参与主体之间的内部利益诉求同样推动着政策的变迁。职业教育的参与主体包括政府、产业和学校。从政府的角度而言，新时代的政府职能需深化简政放权，创新监督方式。为了逐渐转变原先政府“全能型”的角色，需要不断改革和推出新的政策去规划、协调和监管职业教育市场资源，明确各参与主体的地位、责任和支持力度，促进其自主发展，畅通各方协同育人渠道。职业院校与产业部门的发展密切相关。新时代推动经济高质量发展，需把重点放在产业转型升级上，而产业的转型升级需要依托人才。职业院校作为人才的主要供给端，输出的人才质量却滞后于产业升级的需求。为了解决人才供需结构的矛盾，职业院校和产业部门在人才培养各环节需要实现深度融合和精准对接。由于长期受政府为主导的行政管理的影响，无论是职业院校和产业部门都缺乏自主意识，习惯处于被动地位，限制了主体作用的发挥，因此需要政府制定具体的鼓励与支持性政策调动职业院校和产业部门的积极性，培养产教融合参与主体的自主意识，以保证各方主体作用的发挥。
综上所述，主体、环境、内生变量和外生变量这四个因素在产教融合制度变迁中起着重要作用，这些因素单独或相互作用冲击着原有的制度安排，打破制度的均衡从而引起产教融合制度的变迁。
三、我国职业教育产教融合政策现存问题分析
(一)政策体系不完善，导致产教融合发展流于表面
随着《国家职业教育改革实施方案》的发布，虽然我国职业教育的地位越来越突出，国家也加大力度建设完善相关政策体系，但目前我国支撑产业融合发展的政策体系仍然不够成熟。德国双元制职业教育的成功在于具备一整套的支持体系，包括完善的教育体系和制度。我国职业教育和产教融合方面的政策、法规目前只是集中于原则性、方向性的引导，在具体实施层面，规范性、约束性及操作性等方面的政策和配套机制还比较缺乏。单从管理归口来看，之前高职院校有些是行业主管，但目前基本上全部划归教育部门主管，这在一定程度上弱化了行业的作用，影响产教融合的发展。由于缺乏完整、系统、权威的实施准则及指导手册，缺乏相关的管理、监督及责任等规范制度，产教融合各主要主体之间的权责不够明晰，导致高职院校在产教融合实践中往往停留在表面，缺乏深度。
(二)政策激励措施缺乏，难以调动产教融合各实施主体的积极性
产教融合的发展需要调动各实施主体的积极性，但目前产教融合的政策缺乏激励性措施，影响各主体参与产教融合的深度。以企业为例，企业大多以岗位培训的形式参与到产教融合中，让学生能快速上岗，学校以实训实践、顶岗实习等形式让学生完成理论到实践的过渡，形式上是实现了产教结合，但实际上企业与学校教学与管理相分离，专业知识和岗位技能不契合，并没有达到真正的融合。在产教融合发展过程中长期出现“学校热，企业冷”的现象。产教融合的推进常年来以政府为主导，高职院校推进只是在政策大方向上鼓励行业、企业参与，由于缺乏具体的政策激励措施，各相关实施主体的利益分配措施等更没有明晰，导致行业、企业在推进产教融合各项目上并不积极，产教融合各主体之间的合作关系难以持久维系，缺乏持久发展的内在动力。
(三)政策执行脱节，影响产教融合目标的实现
深化产教融合的主要目标是形成教育和产业统筹融合、良性互动的发展格局，健全完善需求导向的人才培养模式，基本解决人才教育供给与产业需求重大结构性矛盾，显著增强职业教育、高等教育对经济发展和产业升级的贡献。目前，我国经济发展已经取得举世瞩目的重大成就。从全国来看，由于产业升级转型，现代制造、现代农业、现代服务业等领域需要大量高素质技能人才。从地区来看，各地经济发展不平衡，产业发展也呈现区域特色。因此，各行各业各地都存在着不同的人才需求，但当前人才供需的对接仍然是失衡的。国家和地方政府虽陆续制定产教融合的相关政策试图推进产教协同育人，缓解人才供需对接失衡的问题，但效果并不明显。究其原因一方面在于这些政策更多停留在“制定”层面，缺乏一系列的执行保障措施和监督体系去落实，产教并未形成人才有效性衔接的机制。另一方面这些政策大多是纲领性与抽象性的条款，这可能导致政策在施行中由于各地区经济、教育等差异性问题导致执行方向不明确、执行效度降低等。
四、我国职业教育产教融合政策的调适
(一)构建多元产教融合政策制定组织体系
综前分析，政府在我国职业教育产教融合政策制定中发挥着主导作用。政府通过政策制定，可以宏观调配产教部门各项资源，统筹产教融合发展。但是在当前经济和职业教育发展背景下，作为国家层面的产教融合政策不仅关系到政府实施宏观调控的职能，也跟职业院校、行业企业等利益相关主体的发展密切相关。因此政府在制定产教融合政策时应该积极协调各方力量，关注职业院校、行业企业等利益相关方的实际需求，让各方参与到产教融合政策制定，增加其在政策制定中的影响力，构建一个多元的政策制定组织体系，使产教融合政策内容与目标能够更加契合产业发展和职业教育发展。
(二)完善产教融合政策支持体系与保障机制
国家和各级政府、部门要为职业院校的产教融合提供良好的政策支持与保障。首先，要积极落实《国家职业教育改革实施方案》中关于完善国家职业教育制度体系和深化产教融合的要求，针对产教融合出台配套政策，让职业院校、企业等主体在产教融合实践中有法可依，有章可循;其次，要完善多主体协同办学、育人和治理配套制度建设，倡导行业主管部门或组织企业共同参与到各体系的建设，形成利益相关方参与的多元格局;最后，健全激励和经费投入机制。一方面，中央财政应提供强有力的政策支持和经费保障，地方各级政府应根据区域特征加大产教融合的资金投入，保障产教融合的教育教学资源有效供给。另一方面，要大力推进产教融合示范基地建设，在推广和落实《建设产教融合型企业实施办法(试行)》(2019)基础上，不断完善产教融合型企业的激励措施，落实相关税收政策，激发企业主动参与产教融合的实践中。
(三)建立和完善产教融合政策执行体系
首先，在政策执行体系建设中，要提升政策的指导性与实践性。需要通过对产教两部门进行深入调研，深入剖析目前产教融合政策执行的现实情况和问题，从而完善政策执行体系。其次，产教融合政策的执行要确保方向不错误，因此应该逐步建立起政策执行过程中的纠偏与监督机制。这样各部门才能在政策执行过程中打破“经验论”，实行科学决策，保障政策执行的方向不偏差。最后，在政策执行过程中，政府部门在资源分配方面应尽量保证各方的相对公平性，针对不同地区实行不同的政策倾斜力度和保障措施，减少因为地区发展水平差异而导致政策执行效度低的现象。